文稿解读|《依法处置职业索赔举报行为暂行规定 （征求意见稿）》草案解读

       一、起草背景及目的
近年来，在食品药品生产经营、商业广告宣传等市场监管领域，以牟利为目的的职业索赔、职业举报增长较快，严重扰乱正常的生产经营秩序，企业、政协委员、人大代表等社会各界反映强烈。同时，一些职业索赔举报人滥用投诉举报、信息公开、复议诉讼、信访检举等权利，挤占有限的行政资源和司法资源，甚至将之作为敲诈勒索市场主体的手段，严重背离了《消费者权益保护法》《食品安全法》《药品管理法》等有关惩罚性赔偿制度的立法初衷。为依法保护消费者合法权益和经营者合法利益，统筹维护营商环境和消费环境，遏制恶意投诉举报行为，市市场监管局起草了《依法处置职业索赔举报行为暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。
       二、制定依据
       （一）法律依据
       1.《消费者权益保护法》第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。” 
       2.《食品安全法》第一百四十八条第二款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”
       3.《药品管理法》第一百四十四条第三款规定“生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除要求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。”
       4.《优化营商环境条例》第七条第三款规定“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。” 
       5.《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件使用法律若干问题的规定》第三条规定“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。”
       6.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十五条第（三）项规定“投诉有下列情形之一的，市场监督管理部门不予受理：（三）不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，或者不能证明与被投诉人之间存在消费者权益争议的；”
       （二）政策依据
       最高人民法院办公厅在《对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》中提到“考虑食药安全问题的特殊性及现有司法解释和司法实践的具体情况，我们认为目前可以考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为。”
       《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求“（三十七）完善投诉举报机制。......对恶意举报非法牟利的行为，要依法严厉打击”的要求。”
       《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》要求“（一）保护平台、平台内经营者和平台从业人员等权益。......依法打击网络欺诈行为和以‘打假’为名的敲诈勒索行为。”
       《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》要求“（十六）发挥社会监督作用。......依法规范牟利性‘打假’和索赔行为。”
       《最高人民法院关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》要求“10.依法遏制恶意“维权”行为。既要依法保护消费者维权行为，发挥公众和舆论监督作用，助力提升食品药品安全治理水平，又要完善对恶意中伤生产经营者、扰乱正常市场秩序行为的认定和惩处制度。对当事人一方通过私藏食品、私放过期食品、伪造或者抹去标签内容等方式恶意制造企业违法生产经营食品、药品虚假事实，恶意举报、恶意索赔，敲诈勒索等构成违法犯罪的，依法予以严惩。”
       三、起草过程
       在广泛借鉴上海、泉州、宁德、合肥等地做法的基础上，2023年11月17日，市市场监管局组织起草完成了《暂行规定（征求意见稿）》。
       四、《暂行规定》的主要制度措施
       （一）建立职业索赔举报行为综合认定制度。结合职业索赔举报行为的特点，以列举加概括的形式，在以牟利为目的、知假买假的前提下，列明了14种常见的职业索赔举报行为的特征，通过综合各方面因素综合认定是否属于职业索赔举报行为。
       （二）建立职业索赔举报信息库及通报机制。一是明确工作机构。由市局消保科负责职业索赔举报信息库的建立和动态管理工作，各区县配合做好信息更新工作。二是明确信息库的内容。主要包括姓名、身份证号、联系电话、联系地址、  投诉举报数量、政府信息公开申请数量、复议诉讼数量、信访检举数量、主要反映问题、涉及领域或商品服务类别等。三是建立信息通报机制。明确各级市场监管部门向同级纪检监察、法院、检察院、公安、行政复议、信访、热线机构等通报信息，形成工作合力。
       （三）强调严格程序要求。针对职业索赔人往往以违反程序为由申请复议或提起诉讼，《暂行规定》强化程序要求。一是强调投诉举报分别处理。进一步强调要正确区分投诉举报的诉求，并分别按照相关程序分别处理投诉和举报。二是重申不予受理投诉的情形。鉴于司法解释对生产经营者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持的现状，原则上受理涉及食品药品的职业索赔请求。三是坚持调解自愿原则。强调不得强迫一方当事人同意调解或者和解，避免出现损害企业合法利益的现象。同时，明确履行终止调解的告知要求。
       （四）坚持违法必究原则。针对职业索赔人以撤除举报为条件迫使企业接受赔偿要求，以及监管人员以调解代替处罚，促使企业接受职业索赔人的赔偿要求，违法行为不能及时制止，“知假买假”行为从根本上得不到解决的问题。一是强调不得以调代罚。防止职业索赔人以撤诉为交换条件获取企业赔偿，致使企业被重复恶意索赔，违法行为得不到及时纠正。二是强调过罚相当原则。明确要结合违法原因、违法情节、主观过错、危害程度以及改正情况等因素，用好自由裁量规则、免罚减罚清单等规定的情形，决定不予立案或者不予处罚，或者作出与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当的处罚。
       （五）重申举报奖励的例外情形。贯彻《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》的规定，针对职业索赔举报人以被侵权为由请求重大违法行为举报奖励的，不予奖励。